Politieke vragen in het internationaal funderend onderwijs

Internationalisering in het onderwijs is een heet hangijzer. Vorig jaar juni kwam Minister van Engelshoven met haar visie op de internationalisering in het hoger onderwijs (link). Politiek balanceren tussen wel internationale studenten willen trekken en niet de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs voor Nederlandse studenten onder druk zetten. Zo niet de recente brief over internationaal funderend onderwijs (link). Daarin zetten ministers Wiebes (EZK) en Slob (Basis- en Voortgezet Onderwijs) onversneden in op uitbreiding van internationale scholen en afdelingen.

Vanuit een juridisch oogpunt is het nog even wachten op nieuwigheden. In de loop van dit jaar (2019) verschijnen nieuwe beleidsregels omtrent het internationaal geörienteerde voortgezet onderwijs. Die treden dan wel snel in werking, per 1 augustus 2019. De politieke vraagstukken laten zich echter al wel goed analyseren. En zijn, onder druk van de toenemende belangstelling voor populaire scholen, een voorbode voor stevige discussies. In navolging van de discussies over het hoger onderwijs. Ik licht er twee uit: de vraag naar integratie/segregatie tussen kinderen (en daarmee op langere termijn tussen sociale groepen) en de vraag naar de toenemende concurrentie binnen het onderwijs.

1. Integreren of segregeren? Nee, investeren.

Voor de huidige ministers is het duidelijk dat het nut van internationaal onderwijs bij uitstek gezien moet worden in de positie van Nederland als aantrekkelijk vestigingsland voor internationale bedrijven. Goed, “omdat we alle kinderen het onderwijs willen bieden dat bij hen past” speelt ook een rol – maar wel helemaal aan het einde van de Brief. En met de dynamiek die rondom Brexit op gang is gekomen, is dat misschien ook wel voorstelbaar ook. Er komen veel internationale bedrijven deze kant op; en hun medewerkers hebben kinderen die naar school moeten.

Het kabinet zet zich ervoor in dat Nederland voor bedrijven en internationale organisaties een aantrekkelijk land is en blijft om zich te vestigen (…) Een goed vestigingsklimaat is daarvoor een belangrijke randvoorwaarde. (…) De beschikbaarheid van internationaal onderwijs is daarbij een toenemend punt van aandacht: wie naar een ander land verhuist, wil verzekerd zijn van goed onderwijs voor zijn kinderen. 

Het fenomeen internationaal onderwijs roept meteen de vraag op of de overheid überhaupt wil bijdragen aan het apart (en met andere woorden: afgezonderd) onderwijzen van een specifieke groep kinderen. Zo’n systeem draagt er in ieder geval niet aan bij dat deze kinderen op reguliere wijze zullen deelnemen in het Nederlandse maatschappelijk leven, bijvoorbeeld met Nederlandse vriendjes en vriendinnetjes. Moet de overheid dat stimuleren? Opnieuw, vanuit een juridische blik is dat een minder spannende vraag: er is vrijheid van onderwijs, die vrijheid is in Nederland van oudsher zo vormgegeven dat verzuiling (langs welke lijnen ook, bijvoorbeeld nationaal/internationaal) wordt gefaciliteerd en dus is het financieren van internationaal onderwijs om die reden geen trendbreuk.

Maar de overheid doet meer. De bekostiging van internationaal onderwijs is hoger dan de reguliere bekostiging (zij het nog steeds niet kostendekkend) én het onderwijs mag afhankelijk worden gesteld van een financiële bijdrage van ouders. Hier wordt meest duidelijk waaruit de investering in het vestigingsklimaat bestaat: extra publieke middelen, voor een onderwijssituatie die niet op integratie is gericht en vooral open staat voor een groep die op eigen kracht (of op kracht van de internationale werkgever) meer kan bijdragen. Dat kan uiteraard een legitieme afweging zijn – en die afweging is bij invoering van de betreffende wetgeving ook wel gemaakt. Daar staat tegenover, dat in diezelfde afweging ook stond: “Zo komen de leerlingen ook binnen schoolverband in aanraking met «gewone» Nederlandse leerlingen en zijn gezamenlijke activiteiten mogelijk in de sfeer van vieringen, sport, gezamenlijke lessen, uitwisseling van leraren waardoor de integratie van de buitenlandse leerlingen wordt bevorderd.” Terwijl we in de praktijk zien dat internationale afdelingen juridisch verzelfstandigen, of feitelijk op een andere locatie dan het reguliere onderwijs worden georganiseerd (wat op zichzelf is toegestaan).

Voor wie zich de vraagt stelt of dit kinderen zijn die volwaardig onderdeel van de samenleving zouden kunnen uitmaken: daarop is het antwoord ja. Dat bevestigen de ministers ook, op basis van onderzoek uit 2018. Eerder onderzoek uit 2016 laat ook zien dat een relatief groot deel van de internationals in Nederland hun kind al naar een reguliere Nederlandse school laat gaan.

Internationals kiezen er steeds vaker voor een langere periode in Nederland te blijven. In dat geval is het met het oog op integratie wenselijk dat zij hun kinderen op een Nederlandse school laten instromen. (…) Dat geldt met name wanneer er sprake is van kinderen in de basisschoolleeftijd of een langere verblijfsduur. 

Ondanks deze signalering door de ministers is het beleid er vooral op gericht om onverkort meer internationaal onderwijs mogelijk te maken. Daarbij is met name nog oog voor de investering in een goed vestigingsklimaat en wordt de vraag naar integrerende of segregerende effecten nog niet zichtbaar in de politieke afweging betrokken. Dat zou niet per se tot een andere uitkomst hoeven leiden, maar zou in ieder geval wel beter onderbouwde besluitvorming tot gevolg hebben.

2. Concurrentie tussen onderwijsinstellingen

Een tweede vraag, die in de Brief wel wordt geraakt maar voor beantwoording ook naar de toekomst wordt verwezen, is de vraag naar mogelijke concurrentiebewegingen in het internationale onderwijs. In het reguliere Nederlandse onderwijs hebben we tal van voorbeelden waarin de populariteit van enkele scholen leidt tot de noodzaak afspraken te maken over een grotere regio, om maar een ordelijke gang van zaken rondom de aanmeldingen te bereiken. Gaan we die kant ook uit voor het internationale onderwijs?

De wet voorziet er nu in dat nieuwe internationale afdelingen slechts kunnen starten, als er voldoende behoefte bestaat aan het internationale onderwijs. Ook in het internationale onderwijs speelt het probleem dat er op macro-niveau genoeg ruimte kan zijn terwijl individuele scholen alsnog met een wachtlijst kampen.

Veel internationals baseren hun schoolkeuze namelijk op de ervaring van andere internationals. Hun voorkeur zal in eerste instantie daarom vaak niet uitgaan naar een nieuwe internationale school. Beschikbaarheid blijft daarmee een knelpunt, met name als het gaat om de school van eerste voorkeur van de ouders. 

Uiteindelijk is het een oordeel van de minister welke school wel en niet wordt bekostigd, gebaseerd op aangeleverde (kwantitatieve) gegevens en wettelijke gestelde minimumaantallen leerlingen. Alhoewel het een politieke vraag blijft (en ook hoort te blijven) waar onderwijsbekostiging naartoe gaat, zou het wel het overwegen waard zijn om nog eens goed te bezien waar deze afweging zich rekenschap van zou moeten geven. Zeker gelet op het Wetsvoorstel Meer ruimte voor nieuwe scholen, waarmee beoogd wordt in het reguliere Nederlandse onderwijs meer vraaggestuurde stichtingsruimte te creëren, zou het consistent zijn ook te zoeken naar meer vraaggestuurde stichtingsruimte voor internationale scholen. Er zijn voorbeelden van regio’s die al goede afspraken maken over de spreiding van het internationale onderwijs. Op basis daarvan zou het (internationale) onderwijs vertrouwen moeten krijgen om ten minste ten dele zelf te voorzien in een spreidingsplan.

De vergelijking met het in het voortgezet onderwijs bekende ‘regionaal plan onderwijsvoorzieningen’ dringt zich op. Een systeem waarin schoolbesturen in onderling overleg nieuwe scholen op een plan van internationale scholen kunnen plaatsen. En als de schoolbesturen er niet zelf uitkomen, is het laatste woord alsnog aan de minister. Zeker gelet op de kennelijke beleidsmatige wens te komen tot snelle uitbreiding van het volume internationaal onderwijs (zie hierboven) zou dit het overwegen waard kunnen zijn. Samen met het door de ministers aangekondigde ‘prognosemodel’ zou een proactieve planning van het aantal internationale scholen beter mogelijk worden. En wie weet: misschien wordt daarmee ook wel ruimte gecreëerd voor de meer inhoudelijke vraag naar de rol die internationaal onderwijs in de internationaliserende, maar nog steeds Nederlandse maatschappij inneemt en in hoort te nemen.